公路保护，简而言之就是通过对公路进行安全、维护和使用等方面的管理，使公路安全、完好和畅通，以保护公路使用者即广大人民群众出行的安全、方便和快捷等一系列合法权益。然而，由于公路产权不明晰，造成公路保护工作存在许多困难和阻力——管理难以到位，养护取土难以实施，公路拓宽建设青苗费的补助数额因留地尺寸不能确认，从而增大国家资金投入。另外，还存在公路的合法权益得不到保障等弊端。因此，笔者认为明晰产权是做好公路保护工作的基本前提，而且要明晰产权就必须建立完善的公路产权登记制度。

　　据调查，目前各地普通公路的产权登记工作绝大多数还处于空白状态。虽然《公路法》第三十四条明确“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于一米的公路用地”，此规定为公路路政管理、公路养护和公路建设提供了法律依据。但是，由于未办理公路产权登记手续，导致路产路权保护、公路养护、公路改扩建等与公路沿线群众就土地权属产生的矛盾十分尖锐，同时还导致了国有资产的流失。因此，确立公路产权刻不容缓。

　　产权不明导致管养两难

　　产权不明晰，导致路政管理职责不清，管理难以到位。笔者在工作中曾遇到这样一个案例，一条省道两侧的行道树，右侧为公路部门栽植，左侧为地方政府组织栽植（林权已由政府承包给个人）。在一起交通事故中，两辆汽车相撞导致公路两侧的行道树被撞坏，在索赔处理中，当肇事车主要求索赔方出示有关证明时，个人承包人出示了林权证，而公路部门却拿不出任何证明，导致索赔工作陷入尴尬境地。正是由于路产登记确权工作不到位，使得公路部门在索赔案件中，索赔权利遭到质疑,公路路产得不到有效保护。对于路产管理来说，涉及路产损害索赔和管理瑕疵赔偿。由谁索赔和赔偿，必须明晰，因此要确权登记。

　　《公路法》第三十四条关于公路两侧用地的规定为公路用地的确定提供了法律依据。在执行中，一些地方只是通过立法的形式确定公路用地范围，而没有办理相应的土地使用权手续。更有甚者，有相当一部分地区连公路用地范围都没有确定。比如，在处理公路沿线厂矿企业擅自占用公路用地增设平面交叉道口的案件时，企业拿出了当初建厂时国土部门签发的土地使用证，该土地使用证将厂区的界址范围一直划至公路路沿石，而路政人员却拿不出公路用地的土地使用手续。遇到这样的情况，我们的执法非常尴尬。

　　产权不明晰，公路养护不到位，不能确保公路处于良好的技术状态。《公路法》第三十五条规定：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”由于公路产权的不明晰给公路养护工作带来了阻力，并使公路不能经常处于良好的技术状态。众所周知，路肩、边坡对公路路面、路基保护起着很重要的作用，一般情况下路肩、边坡都是土质的，时常受到雨水的冲刷及其他因素如交通事故造成损坏，因此需取土养护。在养护作业中，养护人员一般都是就地取土，然而由于公路留地的权属问题，常常遭到公路沿线群众的阻止，如果到其他地方取土，那养护成本将大大提高。

　　由于历史的原因，过去在公路建设中，只强调把公路建成修通，而忽视了公路附属设施的配套建设，导致相当一部分公路无边坡、无边沟，加上没有任何公路用地的权属证明，长此以往路田不分，农作物一直种植到公路路肩，给公路养护正常作业带来难度。

　　产权不明晰，导致公路改扩建成本增加。江苏某县一条省道需扩宽，由于留地尺寸不能确认，导致多支付青苗费和土地征用费上百万元。江苏省句容市公路管理处在当地国土资源部门的支持下，办理了国道104线45公里《国有土地使用证》，确定了公路路面宽度为17米，公路绿化宽度为两侧各3米，水沟两侧宽度各2.5米，公路留地两侧各1米，总宽度30米，界线划得十分清晰明了，为公路路政管理、公路养护和公路建设提供了有力的法律依据。该公路处在第二年国道公路两侧5公里绿化（每侧各5米宽）实施中，由于有《国有土地使用证》，节约青苗费和土地征用费达50万元之多，公路水沟由原来的1.5米逐段实施到2.5米宽。这两个事例表明，如果公路、公路用地和公路附属设施土地没有得到登记确权，在公路拓宽建设中，就有可能大大增加工程建设成本。由此可见，公路产权登记和确权工作意义重大。

　　产权不明晰，可能导致国有资产流失。随着改革的深入，公路商品属性的出现，外商独资建设、中外合资建设和股份制公路的出现，公路路产的内涵不再是过去那种单一的国家财产的概念。那么，对公路产权进行登记、界定就显得更为重要了。明晰公路产权，做好公路路产登记有利于国家了解公路路产的分布、价值总量及其增减变化情况，国家按投入公路建设的资本额，享有所有者权益，并以出资人身份依法行使所有者职能，这样既可维护经营者合法权益、促进提高经营效益，又可有效防止国有资产流失。

　　完善公路产权登记制度

　　笔者认为，公路产权登记应包括公路路产设施的所有权登记，以及公路、公路用地和公路附属设施的土地使用权登记。

　　怎样进行公路产权登记？对于已建公路，路产设施的所有权登记应由县级以上交通主管部门按照管理权限对本行政区域内的公路、公路附属设施进行调查核实，登记造册，并向具有相应管理权限的公路管理机构颁发所有权登记证书。公路、公路用地和公路附属设施的土地使用权登记则应由县级以上人民政府按照土地管理法律、法规的规定，在公路部门提出产权确认申请的基础上，向公路沿线的村民征田征地，由国土部门、公路沿线乡镇和村组进行丈量、登记，并绘制图纸造册立档后，向具有相应管理权限的公路管理机构核发土地使用权证书。

　　对于新建公路，在工程项目立项时，我们应当将公路建设用地计划一同上报，在工程征地拆迁赔偿后，立即向国土部门申请办理土地使用权登记手续，待新建公路投入使用前，再将公路、公路附属设施的构筑物办理所有权登记手续，并将公路线路的名称、编号、起止点等事项及时向社会公布。

　　怎样才能做好公路产权登记工作，笔者认为可以从六个方面着手。

　　加快立法。笔者建议，交通主管部门要切实加快公路保护立法步伐，从立法层面来弥补《公路法》操作性不强、太笼统的不足。《公路保护条例（征求意见稿）》已经出台，我们应在公路物权的设立、变更、转让、消灭和保护方面积极献言献策，以实现公路产权登记制度法制化。

　　领导重视。各级公路主管部门应积极争取地方人民政府的高度重视，争取把公路产权登记工作纳入政府的重要议事日程，依据国家法律法规，结合本地实际，尽快出台相关文件，建立一整套的公路产权登记制度，准确把握政策界限，制订具体实施方案。

　　落实经费。公路产权登记所需的经费一直是困扰公路产权登记工作的瓶颈。以往上级部门在下达年度工程养护计划和经费时，这项经费几乎是空白，而由于公路产权登记工作所需资金较为庞大，基层公路管理部门无力承受，因此必须明确资金来源。笔者认为，可以由国家设立专项经费用于公路产权登记工作，也可采取国家拨款和地方筹资相结合的办法，或本着先国省道，后县乡道的分步实施办法，以解决和缓解经费困难。

　　部门配合。公路产权登记工作，政策性强，涉及面广，工作量大，矛盾争议多，情况复杂，必须切实加强领导。我们要成立以政府领导挂帅，交通部门牵头，国土、公安、乡镇、村组等相关部门密切配合的临时领导机构，实行齐抓共管，强化检查监督，帮助协调矛盾，以保证公路产权登记工作的顺利开展。

　　保护农民利益。《物权法》实施后，明确规定国家对国有资产和私有资产实行平等保护。公路产权登记工作的开展必然要涉及公路沿线农民群众的利益，在实施过程中一定要依法进行，切实保护好农民群众的合法权益。

　　重视农村公路产权登记。农村公路的建设被誉为民心工程、惠民工程，它极大地方便了老百姓出行，促进了农村经济发展，所以对农村公路路产路权的保护不容忽视。由于目前农村公路正处在全面建设阶段，因此在规划立项时一定要综合考虑，将农村公路的路产登记确权工作纳入其中。 笔者认为，所有公路保护工作，都必须在公路产权登记确认的基础上进行。只有这样才能有效保护路产路权，让公路更好地为社会经济发展服务，否则就是无源之水、无本之木。